我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)在經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速的同時(shí)，也引發(fā)了日益突出的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，排污者造成的重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞損失得不到賠償，公眾的環(huán)境權(quán)益和生態(tài)系統(tǒng)得不到保護(hù)。制定頒布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），是追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任、保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源和推動(dòng)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要舉措。
一、《方案》出臺(tái)背景與基礎(chǔ)1現(xiàn)行環(huán)境損害賠償“重人身財(cái)產(chǎn)，輕生態(tài)環(huán)境”
環(huán)境損害賠償法律體系由民法、侵權(quán)責(zé)任法、環(huán)境保護(hù)基本法與單行法等法律構(gòu)成，總體來(lái)看，主要側(cè)重規(guī)制環(huán)境污染導(dǎo)致的人身、財(cái)產(chǎn)損害賠償。除海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境損害具有賠償規(guī)定外，目前法律體系中生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)規(guī)定不完善。環(huán)境資源具有經(jīng)濟(jì)、生態(tài)及由生態(tài)衍生的精神屬性，其中生態(tài)和精神屬性是環(huán)境資源滿足人類享受在良好環(huán)境中生活和審美情趣的基礎(chǔ)，環(huán)境資源遭到污染或破壞，其使用價(jià)值與生態(tài)價(jià)值應(yīng)該予以賠償，環(huán)境公益保護(hù)與生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究制度缺失的問(wèn)題亟需得到解決。
2民事法律應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償不足
我國(guó)憲法賦予了國(guó)家和集體對(duì)自然資源的所有權(quán)，作為國(guó)家（或集體）對(duì)其所有的自然資源的損害求償權(quán)的依據(jù)。但是，歸屬國(guó)家和集體所有的自然資源僅限于礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等部分環(huán)境資源，難以涵蓋所有的生態(tài)環(huán)境類型。同時(shí)，所有權(quán)理論重在保護(hù)自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，難以對(duì)自然資源的生態(tài)價(jià)值進(jìn)行保護(hù)。而且，民法上的“物”是可支配、排他、有體之物，生態(tài)環(huán)境公共性、整體性的特點(diǎn)決定了其難以真正被民法之“物”涵蓋。
3環(huán)境法律中生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不健全
為應(yīng)對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)不力，嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題，黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提出了要求。2014 年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》確定了“損害擔(dān)責(zé)”原則，并明確符合條件的環(huán)保組織為環(huán)境民事公益訴訟主體，客觀上為生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的追究提供了依據(jù)，但該法仍規(guī)定因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成損害應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，并未將生態(tài)環(huán)境損害包涵在內(nèi)。雖然最高人民法院相繼出臺(tái)了關(guān)于環(huán)境公益訴訟和環(huán)境民事侵權(quán)糾紛的司法解釋，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的賠償予以認(rèn)可，但司法解釋主要通過(guò)訴訟中的法律適用調(diào)整個(gè)案中的生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)題，并非國(guó)家法律層面對(duì)這一問(wèn)題的系統(tǒng)規(guī)定。
二、《方案》主要內(nèi)容和特點(diǎn)
《方案》主要規(guī)定了適用范圍、試點(diǎn)原則、損害賠償范圍、賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人、賠償程序、賠償責(zé)任承擔(dān)方式，和相應(yīng)的技術(shù)、資金管理等問(wèn)題�！斗桨浮肥菄�(guó)家層面首次以制度化的方式對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度進(jìn)行的較系統(tǒng)和完善的規(guī)定，并且具有諸多亮點(diǎn)與特色。
具體來(lái)說(shuō)：
1規(guī)定了賠償范圍，體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境利益損失
明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍是構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的基點(diǎn)。《方案》僅適用于生態(tài)環(huán)境本身?yè)p害的賠償，污染導(dǎo)致的人身、財(cái)產(chǎn)損害的賠償直接適用民事法律，不在《方案》適用范圍之內(nèi)。生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括必要合理的污染清除費(fèi)用、環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失以及生態(tài)環(huán)境功能的永久性損害四個(gè)主要方面。調(diào)查評(píng)估費(fèi)用和有關(guān)公共服務(wù)費(fèi)也應(yīng)由賠償義務(wù)人承擔(dān)。
生態(tài)環(huán)境的損害具有特殊性，其補(bǔ)救主要是通過(guò)采取生態(tài)環(huán)境損害清理與修復(fù)措施將生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到損害發(fā)生之前。因此，生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)是損害補(bǔ)救的核心目的，賠償只是保障恢復(fù)的手段。生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍也主要取決于相應(yīng)清理與修復(fù)措施的費(fèi)用。
2規(guī)定了賠償義務(wù)人，明確免責(zé)情形
《方案》限于追究違法違規(guī)造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的單位和個(gè)人，黨委和政府有關(guān)負(fù)責(zé)人因決策失誤造成生態(tài)環(huán)境損害的，不適用本《方案》。此外，《方案》主要適用于有明確責(zé)任主體的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任追究。對(duì)于歷史遺留的生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題，各地可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行探索，不做硬性要求。因此，《方案》規(guī)定違法排污污染環(huán)境、破壞生態(tài)的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹饕?zé)任主體。
除一般責(zé)任主體外，《方案》規(guī)定了試點(diǎn)地方可以根據(jù)需要擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人范圍。這是因?yàn)椋趯?shí)際的案例中，未盡到注意義務(wù)的管理人和實(shí)際占有人、違反誠(chéng)實(shí)信用原則濫用公司法人資格的股東、明知環(huán)境違法仍向責(zé)任者提供貸款的金融機(jī)構(gòu)等都有可能是對(duì)生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果有“責(zé)任”的主體。但是，如果不加考量地適用于生態(tài)環(huán)境損害賠償中，可能導(dǎo)致單純管理行為或投資行為也被追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，引發(fā)有失公平的后果。因此，試點(diǎn)地方可以探索這些主體承擔(dān)責(zé)任的歸責(zé)原則、構(gòu)成要件、抗辯事由等，進(jìn)而提出相關(guān)立法建議。
3規(guī)定了賠償權(quán)利人，授予試點(diǎn)地方省級(jí)人民政府損害索賠權(quán)
針對(duì)目前生態(tài)環(huán)境損害主要由環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行救濟(jì)，政府救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害權(quán)責(zé)缺失的現(xiàn)狀，《方案》根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的規(guī)定，明確賦予地方人民政府保護(hù)公共環(huán)境利益的職責(zé)，在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后通過(guò)與責(zé)任者進(jìn)行磋商，及時(shí)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)工作，并在磋商不成的情況下及時(shí)提起訴訟。在具體實(shí)踐中，試點(diǎn)地方省級(jí)人民政府可以根據(jù)環(huán)境事件的具體情況，決定由相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)啟動(dòng)磋商或訴訟等賠償?shù)木唧w工作。
這種規(guī)定的理論基礎(chǔ)在于，生態(tài)環(huán)境為全民所有，政府代表全民對(duì)其進(jìn)行管理與保護(hù)。因此，當(dāng)生態(tài)環(huán)境受到侵害時(shí)，政府有義務(wù)為保護(hù)公共環(huán)境利益不受損害進(jìn)行索賠。從公共環(huán)境利益保護(hù)的角度強(qiáng)化了政府及其部門的履責(zé)意識(shí)。
4規(guī)定了賠償?shù)拇枭坛绦颍瑒?chuàng)設(shè)救濟(jì)損害的新途徑
《方案》在現(xiàn)有的環(huán)境民事訴訟之外，創(chuàng)設(shè)“磋商”這種生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的新途徑。根據(jù)《方案》，賠償權(quán)利人在知悉生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，應(yīng)當(dāng)通過(guò)調(diào)查、評(píng)估等方式確定生態(tài)環(huán)境損害已經(jīng)發(fā)生且達(dá)到需要賠償?shù)某潭龋瑫r(shí)，確認(rèn)生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人。在具有明確賠償義務(wù)人的情況下，啟動(dòng)與賠償義務(wù)人的磋商程序。磋商的主要內(nèi)容包括調(diào)查評(píng)估內(nèi)容以及修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間期限的確定。賠償責(zé)任的承擔(dān)方式優(yōu)先采用修復(fù)方式，在修復(fù)不能的情況下適用金錢賠償責(zé)任。磋商過(guò)程中的關(guān)鍵信息應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)，邀請(qǐng)專家和公眾參與。
在生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟程序之前設(shè)計(jì)前置的磋商程序，有利于通過(guò)責(zé)任者、公眾與政府的平等對(duì)話，實(shí)現(xiàn)公共環(huán)境利益保護(hù)的平等參與。磋商雖有政府參與，但并非行政法律關(guān)系而是民事性質(zhì)的關(guān)系，因?yàn)樵诖枭痰姆申P(guān)系中，賠償權(quán)利人不再是命令式治理生態(tài)環(huán)境損害，而是作為生態(tài)環(huán)境的代表者參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)方案的確定。這種方式有利于平衡各方利益，也是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)題普遍采用的一種做法。
5規(guī)定了賠償訴訟程序，拓展已有的損害救濟(jì)途徑
《方案》賦予賠償權(quán)利人直接或在磋商不成情況下提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利，是對(duì)現(xiàn)行環(huán)境民事公益訴訟制度的有益補(bǔ)充。提出了賠償權(quán)利人開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、以及鼓勵(lì)環(huán)保組織提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的要求，設(shè)計(jì)了針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟特點(diǎn)的證據(jù)保全、先予執(zhí)行、執(zhí)行監(jiān)督及分期執(zhí)行等制度。
賠償權(quán)利人進(jìn)行磋商和訴訟中應(yīng)當(dāng)注意與其日常行政管理的關(guān)系，罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等是政府相關(guān)部門對(duì)違法企事業(yè)單位的行政處罰方式。生態(tài)環(huán)境損害民事賠償與行政處罰屬于不同的法律關(guān)系，并行不悖。
6規(guī)定了試點(diǎn)工作配套措施，保障制度順利推進(jìn)
《方案》明確了生態(tài)環(huán)境損害的技術(shù)和公眾參與等保障生態(tài)環(huán)境損害賠償工作順利開(kāi)展的相關(guān)措施。
在生態(tài)環(huán)境損害賠償過(guò)程中，需要以環(huán)境損害評(píng)估作為技術(shù)支撐保障生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、評(píng)估與修復(fù)方案制定等事實(shí)認(rèn)定工作的順利開(kāi)展。為保障評(píng)估活動(dòng)的科學(xué)合理、客觀中立，《方案》對(duì)生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估機(jī)構(gòu)的能力提出了要求，并對(duì)評(píng)估活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范化管理。
為有效監(jiān)督生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)與賠償中損害調(diào)查、評(píng)估、修復(fù)方案制定，行政磋商合意過(guò)程，以及修復(fù)措施與賠償金執(zhí)行等工作的開(kāi)展，《方案》強(qiáng)化了信息公開(kāi)與公眾參與的要求。
三、加快實(shí)施《方案》的若干建議1加快建立生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估技術(shù)體系
生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估是確認(rèn)生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生及其程度、認(rèn)定因果關(guān)系和可歸責(zé)的責(zé)任主體、制定生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)方案、量化生態(tài)環(huán)境損失的技術(shù)依據(jù)，評(píng)估報(bào)告是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的重要證據(jù)。目前，環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估技術(shù)方法與工作程序已在逐步完善之中，但“多因一果”和“多果一因”的生態(tài)損害情況下如何確認(rèn)各因果關(guān)系鏈條等關(guān)鍵技術(shù)問(wèn)題尚待深入研究。同時(shí)，針對(duì)同一評(píng)估對(duì)象而由多個(gè)政府部門發(fā)布的不同損害評(píng)估技術(shù)方法如何做出綱領(lǐng)性統(tǒng)籌、如何在個(gè)案中選擇適用需要進(jìn)一步明確。目前當(dāng)務(wù)之急，是要分領(lǐng)域加快建立生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估技術(shù)體系。
2細(xì)化賠償權(quán)利人開(kāi)展的磋商和訴訟工作程序
建議從兩個(gè)方面細(xì)化磋商與訴訟工作程序。首先，需要明確賠償權(quán)利人開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟程序的銜接規(guī)則，以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)保組織根據(jù)《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》提起環(huán)境公益訴訟之間的關(guān)系。建議試點(diǎn)地方根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在原告、訴訟請(qǐng)求、訴訟標(biāo)的等方面的特點(diǎn)，研究符合實(shí)際需要的特殊程序，并探索特殊程序與《民事訴訟法》一般程序之間的銜接規(guī)則。其次，細(xì)化生態(tài)環(huán)境損害磋商的具體工作程序，包括賠償權(quán)利人的管轄范圍與案件受理、損害調(diào)查、評(píng)估的委托、責(zé)任人的認(rèn)定、修復(fù)方案的制定、磋商協(xié)議的通知、磋商的形式與內(nèi)容、磋商決定及其效力等內(nèi)容。
3強(qiáng)化損害賠償過(guò)程中的信息公開(kāi)和公眾參與
建議在生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、評(píng)估、修復(fù)方案制定與修復(fù)執(zhí)行等賠償過(guò)程中，強(qiáng)化公眾知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。從賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人兩大主體方面明確信息公開(kāi)的內(nèi)容、對(duì)象、程序與方式，對(duì)其中涉及公共環(huán)境利益的重大事項(xiàng)采取強(qiáng)制信息公開(kāi)。細(xì)化生態(tài)環(huán)境損害賠償公眾參與機(jī)制中公眾范圍的選擇與確定標(biāo)準(zhǔn)，明確公眾介入生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臅r(shí)間點(diǎn)，優(yōu)化咨詢會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等參與形式，強(qiáng)化公眾意見(jiàn)反饋處理。
4規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理
該方案尚未對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)纳鐣?huì)化分擔(dān)方式的進(jìn)行設(shè)計(jì)。建議試點(diǎn)地方結(jié)合地方生態(tài)環(huán)境損害主要類型、資金需求量規(guī)模和潛在資金來(lái)源，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的籌措進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持污染者付費(fèi)原則，積極推進(jìn)企業(yè)環(huán)境損害賠償基金與環(huán)境修復(fù)保證金制度；遵循受益者付費(fèi)原則，鼓勵(lì)構(gòu)建市場(chǎng)型環(huán)境修復(fù)基金與環(huán)境應(yīng)急基金制度；提倡風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則，探索設(shè)立高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)環(huán)境責(zé)任信托基金與強(qiáng)制環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度。此外，試點(diǎn)地方還可以在解決歷史性遺留問(wèn)題方面的資金保障機(jī)制方面以及建立高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)財(cái)務(wù)擔(dān)保制度方面進(jìn)行積極探索，為生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)題的最終解決提供模式。
