6.4萬平方公里的“里子”如何更新
中國青年報2025-03-09 06:48
關于一座城市的“韌性”，財政專家劉尚希是這樣理解的：“城市能抵御公共風險，這風險就不會落到老百姓個人頭上。”
去年6月底，劉尚希參加了全國政協(xié)“扎實有序推進城市更新改造”調(diào)研。在浙江，委員們看到改造后雨天不再積水的老舊小區(qū)，也走進新建成的、能開進檢修車輛的地下管網(wǎng)廊道。
“現(xiàn)代城市的基礎設施提升了一個檔次。”這位全國政協(xié)委員、中國財政科學研究院原黨委書記感慨，工程手段確實能有效解決“城市病”，對沖公共風險，讓我們下雨不用“看海”，馬路不用“開拉鏈”。他很關注城市更新看不見的部分——地上光鮮，地下管網(wǎng)設施不到位，城市仍然是脆弱的。
2023年中央經(jīng)濟工作會議上，習近平總書記談到建設城市地下管網(wǎng)，強調(diào)這是城市的“里子”工程，“咱們中國傳統(tǒng)都是要面子，實際面子里子要一起要，要更重里子”。
根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設部的數(shù)據(jù)，截至2023年年底，中國城市建成區(qū)面積達到6.4萬平方公里，是1981年的近9倍。2024年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率達到67%，9.4億人生活在城鎮(zhèn)。在這場人類歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程中，龐大的水管、電纜、光纖、燃氣管也在地下“生長”，支撐著每個人的生活。在“服役”多年后，它們?nèi)缃裥枰现袊浆F(xiàn)代化的要求。
今年政府工作報告中提到了城市更新，包括“加強燃氣、給排水、熱力、地下管廊等建設和協(xié)同管理”。報告沿用了黨的二十大報告關于“城市更新行動”目標的描述：宜居、韌性、智慧。
城市重要的生命線工程
全國政協(xié)常委、經(jīng)濟委員會副主任畢井泉也參加了全國政協(xié)去年的那次調(diào)研。據(jù)他回憶，調(diào)研由全國政協(xié)一位副主席帶隊，全國政協(xié)經(jīng)濟委員會“去了5個副主任”，委員們在籌備階段就踴躍報名。
調(diào)研為去年9月全國政協(xié)召開的遠程協(xié)商會提供了成果。會上，全國政協(xié)委員、江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設廳原廳長周嵐視頻連線發(fā)言，談燃氣“問題管道”的存量更新。那次協(xié)商會設了幾個視頻連線點，其中一個設在一座城市的管廊運管中心大廳里。
在某種意義上，那場協(xié)商議政活動還在動態(tài)延伸——周嵐出現(xiàn)在今年全國兩會的“委員通道”上，站在人民大會堂里再談“城市更新”。
她說，我國已實施了超過6.6萬個城市更新項目，改造了25萬個老舊小區(qū)，讓1億多人直接受益。以江蘇揚州仁豐里的實踐為例，一期工程就有水電氣管網(wǎng)改造，“讓居民的房子更安全、百姓的生活更便利”。
會場之外的故事是，這位擁有建筑學博士學位，又曾在職能部門服務多年的政協(xié)委員，一直在關注“地下管網(wǎng)”問題。
周嵐曾經(jīng)在去年的提案中寫道，“城市燃氣等管網(wǎng)是城市重要的生命線工程”，不能讓它“帶病運行”。
應急管理部2022年的數(shù)據(jù)顯示，全國有近10萬公里燃氣管道出現(xiàn)不同程度的老化。受邀參加全國政協(xié)調(diào)研的中國國際經(jīng)濟交流中心研究員竇勇對近年來發(fā)生的城市內(nèi)澇災害和天然氣管線安全事故記憶猶新。
他對記者說，改革開放以來，城市人口快速增多，但市政基礎設施滯后了，尤其是地下管網(wǎng)。他過去調(diào)研發(fā)現(xiàn)，全國城市供水、供氣、供熱、排水管道中，1990年以前建成投入運營的管網(wǎng)有18.2萬公里，占總數(shù)的6%；2000年以前的約53萬公里，占比17%。早期地下管網(wǎng)建設標準低、質(zhì)量差，需要開展大規(guī)模更新改造。城市供電、通信、供熱、燃氣等管網(wǎng)分頭建設、分別管理，成本高、風險大。
黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出：“建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，加強地下綜合管廊建設和老舊管線改造升級，深化城市安全韌性提升行動。”
最后都要說到錢的事
在去年9月全國政協(xié)遠程協(xié)商會上，發(fā)言者劉新勇的身份有些特別。一方面，這位全國政協(xié)委員、河南投資集團有限公司原黨委書記代表地方建設的“國家隊”，另一方面，他又是城市內(nèi)澇問題的親歷者。
劉新勇記得很清楚，得知自己要在河南分會場連線發(fā)言后，他感到“責任重大”，要把河南的經(jīng)驗和探索講清楚，提出有針對性的建議。他與全國政協(xié)經(jīng)濟委員會工作人員反復討論，又和河南省政協(xié)、河南投資集團制定工作計劃。在他看來，要提出真問題、好建議，案頭研究和實地調(diào)研都不可或缺。他帶隊去河南省發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設廳、應急管理廳調(diào)研，也到鄭州市尋找一手資料。
“中國已經(jīng)步入城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的中后期，存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從‘有沒有’轉(zhuǎn)向‘好不好’。”劉新勇說，要破解城市規(guī)劃建設管理的“碎片化”和“城市病”問題。
準備了兩個月后，他在那場遠程協(xié)商會上提出：加強北方平原地區(qū)城市內(nèi)澇特點研究，健全完善“流域+城市”防洪排澇治理模式，提升上游蓄洪能力、城市排澇能力、下游行洪能力。加快形成溢流污染控制、初期雨水治理等工作協(xié)同機制。
劉新勇回憶，自己發(fā)言后，全國政協(xié)領導曾就細節(jié)專門向他發(fā)問，關心城市如何用技術應對極端天氣。
參加同一場遠程協(xié)商的周嵐，非常了解“技術上的問題”，她說，“如今我們的工具很多”。機器人可以從內(nèi)部出發(fā)，像內(nèi)窺鏡一樣探查、排查管網(wǎng)故障；壓力測試裝置可以隨時監(jiān)控管道是否存在液體或氣體泄露的問題；新建的綜合管廊能夠把所有功能的管線預設進去，一旦建成就不必再反復開挖。
去實地調(diào)研時，劉尚希委員站在浙江寧波新建的地下綜合管廊里，感到“空間很大，很震撼”。這種管廊建設成本高，每公里造價達數(shù)千萬元甚至上億元。不同的施工地點難度系數(shù)不同，成本也不同。
周嵐也說，長遠來講，管廊在經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益方面無疑“綜合最優(yōu)”，問題在于一次造價高，如果有可持續(xù)的入廊付費制度，那就沒問題。
“說來說去，沒錢啥事也干不了。”畢井泉給記者講了一個樸素的道理——不光要找到地下管網(wǎng)更新改造的錢，還要保證管網(wǎng)的正常運營。
他解釋說，客觀上，城市地下管網(wǎng)建設沒有穩(wěn)定的資金來源，以水管為例，按照水污染防治法，污水處理費只能用于污水廠處理污水，不能用于污水管網(wǎng)建設。
畢井泉說，發(fā)達國家大多走過先污染、后治理的歷程，這些經(jīng)驗教訓中國可以參考，彎路不必再走。上世紀70年代經(jīng)合組織倡導“污染者付費原則”，把生產(chǎn)生活對環(huán)境造成的影響，內(nèi)化為生產(chǎn)和消費的成本。我國上世紀八九十年代加收電力、鐵路建設基金，機場建設費，電話初裝費，貸款修路、收費還貸，這些都是重要的經(jīng)驗。
劉尚希也在考慮錢的事兒。“建成、運營維護、可持續(xù)”需要一個商業(yè)模式，“光靠財政去投錢，財政借來的錢以后怎么還？”此外，還要解決管網(wǎng)多頭管理、各自為政的問題。竇勇向記者舉例說，如果沒有統(tǒng)一的規(guī)劃，修水管可能一鏟子把電纜挖斷。
已經(jīng)完成更新改造的“里子”，如今也要面對是否可持續(xù)的挑戰(zhàn)。全國政協(xié)常委、中國人民銀行原行長易綱就注意到，目前國內(nèi)部分地區(qū)已建成的地下綜合管廊向使用方收費存在堵點。對此，易綱建議在國家層面對給排水、燃氣、通信等管道線路接入地下管廊作出明確收費規(guī)定。
這是一本大賬
在抄起鐵鍬干活之前，周嵐覺得，應該先摸清中國地下管網(wǎng)的“底數(shù)”，比如地下幾米，管網(wǎng)的情況怎么樣等。對于這些，如今的物探技術在不用挖開的情況下也能進行探測。
她說，先摸清情況，找準薄弱環(huán)節(jié)，然后去分析發(fā)展的需求和居民的需要，因地制宜作針對性規(guī)劃，邏輯相當于先體檢再治病。
“這個年代做事情，精細化要貫穿全過程。”周嵐說。
畢井泉堅信，只要解決了資金的問題，不管大家對工程提出多么精細的要求，都能夠滿足。
他建議，在電力、供水、污水排放和處理、供熱、供氣、電信價格之外加收地下管網(wǎng)基金，專項用于地下管網(wǎng)建設的資本金，分年逐步到位，并以此為質(zhì)押向社會融資，以擴大投資效應。在地下管網(wǎng)建設初具規(guī)模時，把加收的建設基金改為相關企業(yè)使用綜合管廊的租金，用于歸還債務利息以及補償管網(wǎng)的建設運營的支出。
對于每個地方都頭疼的地下管網(wǎng)“多頭管理”問題，他建議以市、縣為單位，由各地下管網(wǎng)企業(yè)共同組建獨立的管網(wǎng)公司，實行管網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設改造、統(tǒng)一運營。同時，加快地下管網(wǎng)立法，明確生產(chǎn)者、消費者的權利義務和政府各有關部門的責任，規(guī)范各市場主體的關系，為地下管網(wǎng)建設運營提供法律保障等；新建設的城區(qū)統(tǒng)籌考慮地上地下空間利用，老城區(qū)分期分批改造老舊管網(wǎng)，因地制宜。
“因地制宜”是這些委員為地下管網(wǎng)更新改造建言獻策的關鍵詞，其中包括針對居民不同需求、生活狀況“因地制宜”。
比如，周嵐希望保留老城區(qū)生活原本的特色，不要拿一把尺子、一種建設標準去度量所有的空間；畢井泉特別重視農(nóng)村污水處理和安排好低收入群眾、困難人群的生活，強調(diào)要同時考慮漲工資、收費和特殊人群費用減免措施。
“城市病的致病基因是‘以物為本’，城市更新改造就要遵循人本原則，以價值為導向，不再以項目為導向。”劉尚希說，雖然他履職調(diào)研時談得最多的往往是“錢”，實際上，他考慮的出發(fā)點是人，“讓更多人受益”。
畢井泉同時也是中國國際經(jīng)濟交流中心理事長，曾多次帶領中心工作人員到各地開展針對地下管網(wǎng)的調(diào)研。其中一項發(fā)現(xiàn)是，據(jù)北京市測算，按100年計算，建設運營統(tǒng)一管理的地下管廊的成本，要比分別建設和管理低50%。
除了長期看來能節(jié)約成本，畢井泉還考慮了當前中國經(jīng)濟社會發(fā)展的各個方面——更新改造地下管網(wǎng)，還能拉動鋼材水泥需求、增加就業(yè)和稅收、推動生態(tài)文明建設、保證城市安全運行……這是一本大賬。
周嵐也聊起南京的小西湖、蘇州的十全街、上海的田子坊、北京的亮馬河、廣州的永慶坊，在改善百姓生活環(huán)境的同時，這些項目擴大了城市的有效投資，保護了城市歷史文脈，提升了城市競爭力。
“地下管網(wǎng)更新改造是推進高質(zhì)量發(fā)展的必經(jīng)之路，這一代人不做，下一代人也要做。”畢井泉說。
來源：中國青年報
