推進城市洪澇災害治理現(xiàn)代化
大河網(wǎng)2025-09-12 09:27
近年來，多地暴雨內澇災害頻發(fā)，尤其是城市高密度暴雨洪澇災害問題日趨嚴重，成為城市面臨的主要自然災害之一。如何有效防治強降雨導致的城市內澇災害既是重要的民生工程，也是維護和實現(xiàn)城市安全、推動城市高質量發(fā)展亟待解決的重要課題。當下正值防汛關鍵時期，多地遭遇強降雨，一些城市出現(xiàn)內澇災害，給人民群眾生命財產(chǎn)安全帶來威脅。城市內澇，盡管有雨量大、雨期長、短時集中降雨等自然原因，但也暴露出不少城市在推進防汛治澇現(xiàn)代化方面存在明顯短板。治理城市洪澇災害，需要厘清導致洪澇災害產(chǎn)生的原因，深入分析治理中的主要堵點，提升洪澇災害治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。
一、城市洪澇災害治理的長期性
根據(jù)災害風險系統(tǒng)理論，自然災害、環(huán)境災害和人為災害共同構成災害驅動因素。因此，我們可以從暴雨頻發(fā)、城市防治體系和治理機制三個方面分析城市洪澇災害發(fā)生的原因。
（一）強降雨多發(fā)加劇城市內澇災害發(fā)生率
隨著全球氣候變化的加劇，極端天氣發(fā)生頻率不斷增加、強度不斷加大，長時段高溫、暴雨等極端天氣常態(tài)化趨勢更加凸顯。近年來，我國各地降雨呈現(xiàn)出強度大、極值高、時段長等特點。應急管理部公布的數(shù)據(jù)表明，2020—2024年全國十大自然災害中因超強降雨導致的洪澇災害共計36起，占72%。由此可見，極端暴雨頻發(fā)是導致城市洪澇災害的直接原因。近年來城市“熱島效應”和“雨島效應”加劇，導致突發(fā)性短歷時強降雨更加頻繁、強度更大，超出城市的應對能力。
（二）防治洪澇災害體系滯后于城市現(xiàn)代化發(fā)展
城市防治洪澇災害理念相對滯后，缺少現(xiàn)代化內澇防治體系。除了管網(wǎng)建設不足，蓄、滯、分、凈、滲、調與河湖水系整治等綜合性手段也缺乏配套。長時段強降雨讓城市變得脆弱而無奈，頻繁的內澇使越來越多的人把視線投向城市的地下管廊。有的城市在發(fā)展過程中，阻斷水系、河道“變瘦”、圍湖造陸等問題時有發(fā)生，導致一旦遭遇暴雨，水流不暢、難以及時排出，城市內澇嚴重。在城市快速發(fā)展進程中，城市建設重地上、輕地下，重建設、輕治理，重速度、輕質量，重眼前、輕長遠，重發(fā)展、輕保護，重新城、輕老城。重視城市外觀裝飾、基礎設施建設嚴重滯后，尤其是排水系統(tǒng)欠賬太多，城市排水管網(wǎng)等地下工程由于投入多、看不見而得不到足夠重視，表現(xiàn)為排水防澇設施資金投入不足、設計建設標準偏低，從而造成城市排水防澇的能力建設滯后，難以滿足現(xiàn)代城市運行的需要。
城市規(guī)劃設計理念較為落后，排水管網(wǎng)設計標準的制定缺乏前瞻性，長期落后于城市內澇發(fā)生的防控需求。長期以來樂于搞看得見的“地面形象”，忽視投入大、見效慢的地下“隱蔽工程”，導致地下基礎設施建設難以滿足城市防洪抗?jié)承枨螅?ldquo;城中看海”現(xiàn)象無不暴露出城市排水系統(tǒng)的薄弱。缺乏城市排水管網(wǎng)養(yǎng)護的實時監(jiān)測系統(tǒng)，內澇預警和實時處理的智慧系統(tǒng)等現(xiàn)代化治理手段不足，難以根據(jù)氣象實時信息、管網(wǎng)動態(tài)信息、交通出行信息等及時對內澇作出準確判斷并及時發(fā)布預警信息。部分城市建設規(guī)劃中缺乏前瞻性，對生態(tài)保護發(fā)展沒有引起足夠重視，地表植被和水域面積不斷壓縮，城市水源涵養(yǎng)能力和水生態(tài)環(huán)境逐步退化，河道湖泊洼地溝壑等“天然調蓄池”逐漸被填平占用，自然水系在城市防洪排澇中發(fā)揮作用空間不足，雨水下滲量下降，暴雨匯流速度加快，加劇了城市洪澇災害的風險和發(fā)生頻率。
（三）城市洪澇災害治理機制不夠完善
城市洪澇災害體系涉及工程建設、行政管理、風險管理、災后重建以及防洪排澇設施監(jiān)管等各個方面�？傮w而言，城市洪澇災害治理工作主要側重防洪排澇基礎設施建設，缺乏系統(tǒng)全面的規(guī)劃，不少政府決策者的災害治理能力還有待提高。面對洪澇災害，缺乏高效的跨部門、跨地區(qū)信息共享和交流機制，以及完善的風險預警和應急管理機制，難以有效整合氣象、管網(wǎng)、交通等信息做出準確判斷并及時發(fā)布預警，災害應急處置水平與基層應急處置能力均有待提升。面對極端暴雨等突發(fā)災害，人民群眾對洪澇災害的認識不足，防災救災意識整體偏弱，自救互救能力未能及時適應城市安全風險發(fā)展實際。部分政府管理人員缺乏系統(tǒng)的洪澇災害專業(yè)知識，面對突如其來的洪澇災害，應急管理和指揮調度能力也成為治理體系和治理能力現(xiàn)代化的短板。
二、城市洪澇災害治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略地位
安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障，統(tǒng)籌發(fā)展和安全是我們黨治國理政的一個重大原則。隨著城市化的不斷推進，城市已成為人民美好生活的主要承載地，但我國大部分地區(qū)受季風氣候影響，降水季節(jié)性分配和空間分布不平衡，不少城市洪澇災害易發(fā)多發(fā)，危及人民群眾的生命財產(chǎn)安全、影響城市安全運行和可持續(xù)發(fā)展，水安全關系到經(jīng)濟安全、社會安全和國家安全，治理城市內澇是城市現(xiàn)代化建設的重要基礎保障。
（一）治理城市內澇既是重大民生工程，又是重大發(fā)展工程
防治城市洪澇災害是關系國家長治久安的大事。2021年4月，國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強城市內澇治理的實施意見》提出，“治理城市內澇事關人民群眾生命財產(chǎn)安全，既是重大民生工程，又是重大發(fā)展工程”。[1]2024年7月，黨的二十屆三中全會明確要求，推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化，提高防災減災救災能力，完善自然災害特別是洪澇災害監(jiān)測、防控措施。由此可見，防治城市洪澇災害已上升到國家安全體系和能力現(xiàn)代化的高度。如何走出“年年治年年澇”的怪圈？城市內澇頑疾該如何根治？既是城市快速發(fā)展進程中統(tǒng)籌發(fā)展和安全面臨的重要難題，又成為“以建設創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市為目標”必須回答的重要問題，[2]更成為影響人民群眾幸福生活的重要制約因素。城市洪澇災害治理已經(jīng)成為城市高質量發(fā)展和現(xiàn)代治理體系的突出短板，亟待進行洪澇災害治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。
（二）加強城市內澇災害治理是滿足人民美好生活需要的客觀要求
目前，盡管城市內澇災害治理取得了一定成效，但由于受自然調蓄空間不足、排水設施建設滯后、應急管理能力不強等因素的制約，城市道路“水漫金山”、交通癱瘓、地鐵站成為“水簾洞”、立交橋下成游泳池、“城中看海”等城市內澇災害多發(fā)頻發(fā)，嚴重影響著人民群眾的生活生產(chǎn)秩序和生命財產(chǎn)安全。人民城市人民建、人民城市為人民。推進解決城市內澇災害治理，關系人民至上、生命至上的底線要求，是解決人民群眾急難愁盼問題、滿足人民群眾美好生活需要的現(xiàn)實需要。
（三）推進城市洪澇災害治理是建設現(xiàn)代化人民城市的基本前提
城市內澇與更加注重以人為本、推動城市高質量發(fā)展的要求南轅北轍，不僅造成交通癱瘓、部分行業(yè)停工停業(yè)，嚴重擾亂經(jīng)濟社會正常運行，而且對生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生極其嚴重的破壞，對人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會秩序帶來潛在的威脅。城市洪澇災害治理既是重大民生工程，又是社會治理現(xiàn)代化的關鍵任務，盡快補齊排水防澇設施短板，建立完善城市排水防澇體系，為建設現(xiàn)代化人民城市提供堅強保障。
三、推進城市洪澇災害治理現(xiàn)代化的實踐路徑
近年來受極端暴雨影響，很多城市內澇嚴重，廣場變汪洋、街道變河道。城市洪澇災害沖垮的不僅是道路護欄，更是對城市傳統(tǒng)防洪體系的信心。即便是投入數(shù)千億的試點“海綿城市”，為何在極端天氣面前如此不堪一擊、沒有從根本上解決“城中看海”問題？治理城市內澇、告別“城中看海”，關鍵在于厘清關鍵癥結。通過實地走訪，查清楚每一個積水點、每一個淹沒區(qū)、每條排水管道的運行狀況。找到問題的原因所在之后，就要動手清理歷史遺留問題。不能年年汛期看“海”，不能總是靠“應急”，城市“毛細血管”必須打通。否則，年年水大，年年積水，人民群眾的安全感幸福感從何而來？城市洪澇災害治理，不能再靠經(jīng)驗主義，不能再靠“差不多”，而需要掌握真實數(shù)據(jù)，進行科學決策。如果停留于“畫圖”“寫文件”，問題永遠解決不了。2025年中央城市工作會議提出破題方向，“安全可靠的韌性城市”不是選擇題，而是推進城市洪澇災害治理現(xiàn)代化的必答題。
�。ㄒ唬┺D變城市洪澇災害治理理念
通過梳理比較2015年與2025年兩次中央城市工作會議，防災能力要求已從“加強城市排水防澇設施建設”升級為“構建全過程多層次災害防御體系”。這種治理理念的轉變背后蘊含著深刻的認知升級，2015年我們將城市內澇災害視為工程技術問題，僅僅關注短期內防洪排澇效果，忽視自然環(huán)境自我修復能力，缺乏對長期水資源管理和環(huán)境保護的深刻認識。10年后的今天我們則將其視為城市治理現(xiàn)代化的系統(tǒng)性考題，中央城市工作會議提出“韌性城市”的理念，從動態(tài)和發(fā)展的角度為城市洪澇災害治理提供了新思路新方法。推動城市洪澇災害治理理念迭代升級，從傳統(tǒng)工程為主的單一、局部治理模式向注重生態(tài)、綜合、長期的治理模式轉變，有效提升城市對洪澇災害的抵御能力和應急管理能力。一些城市建設正按照百年一遇的高標準設計，同時將智慧化應用于城市規(guī)劃之中。這些探索既是對中央城市工作會議提出“治理增效”“牢牢守住城市安全底線”要求的回應，又對標“建設創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、智慧的現(xiàn)代化人民城市為目標”的要求。[3]
（二）變革創(chuàng)新城市洪澇災害治理模式
2025年中央城市工作會議強調：“強化城市自然災害防治，統(tǒng)籌城市防洪體系和內澇治理。”[4]首先，運用科學技術建設智慧城市。隨著科技的飛速發(fā)展和信息化社會的到來，智慧城市已成為今后城市規(guī)劃的新方向。2025年中央城市工作會議提出建設安全可靠的智慧城市的目標，這就需要變革創(chuàng)新城市洪澇災害治理模式，將科學技術運用到城市洪澇災害防治模式之中，為內澇災害治理插上“科技”的翅膀。其一，建設高精度檢測預警系統(tǒng)。利用雷達、衛(wèi)星遙感、無人機等技術，構建一體化水利感知網(wǎng)絡和數(shù)字孿生流域模擬仿真平臺，對城市洪澇進行全方位、高精度監(jiān)測預警，基于人工智能和大數(shù)據(jù)技術實現(xiàn)動態(tài)、實時信息交互深度融合，實時繪制洪澇災害風險區(qū)，為政府決策提供及時、準確的數(shù)據(jù)支持。其二，建設智能化排水防洪工程。通過智能化改造，城市排水防洪工程根據(jù)實時監(jiān)控到的水位和流量數(shù)據(jù)，自動調節(jié)運行狀態(tài)，確保排水系統(tǒng)順暢運行，能夠更加高效、靈活地應對洪澇災害。
其次，構建高效的城市洪澇災害應急管理體系。針對洪澇災害等監(jiān)測信息分散在氣象、水利、應急管理、城市規(guī)劃、交通運輸?shù)榷鄠�部門，信息數(shù)據(jù)共享不暢，導致信息孤島和資源分散等問題，建立跨部門跨區(qū)域協(xié)作聯(lián)動機制，實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)資源共享，構建區(qū)域性的應急合作協(xié)同治理體系，為有效防治城市洪澇災害應急體系提供堅實支撐。
最后，構建暢通社會公眾深度參與機制。加大公眾宣傳教育力度，建立社區(qū)防治洪澇災害志愿者隊伍，提升社區(qū)居民防御避險意識和應對能力，實現(xiàn)民眾應對洪澇災害能力的現(xiàn)代化。政府權威媒體和大型平臺等機構要充分運用現(xiàn)代信息技術，通過社交媒體等多種渠道，建立高效信息傳輸系統(tǒng)，使洪澇預警信息、災害應急指導等關鍵信息能夠及時、權威、準確、可靠地傳達給人民群眾，避免謠言、虛假信息傳播引發(fā)社會恐慌，助力災害信息治理體系現(xiàn)代化建設。
2025年中央城市工作會議精神表明，未來城市防治洪澇災害，既要有百年建設標準的硬件支撐，更需智慧預警與社區(qū)共治的軟性協(xié)同。同時，完善城市洪澇災害事后恢復制度。隨著城市洪澇災害發(fā)生頻率的增加，僅僅依靠各級政府統(tǒng)籌安排已不能滿足人民群眾的現(xiàn)實需要，亟須建立政府統(tǒng)籌、政府與市場協(xié)作、全社會共同參與的長效的災后恢復制度。
（三）構建城市洪澇災害韌性體系的策略
首先，強化蓄排結合，增強城市空間韌性。從城市洪澇災害治理現(xiàn)狀來審視，摒棄“重地上、輕地下”和“重建設、輕管理”的發(fā)展模式。在城市地下空間規(guī)劃設計、設施建設、技術標準等方面把洪澇災害的防治工作置于突出位置，保護恢復洪澇調蓄空間，統(tǒng)籌推進城市排水防澇補短板、污水處理提質增效等工作。加強城市建筑、交通、環(huán)保等系統(tǒng)與防洪排澇設施建設工作的協(xié)調性，通過完善城市基礎設施建設，構建“蓄排結合”一體化的城市防洪排澇體系，增強城市防治洪澇災害的治理能力。其次，加強技術措施，提高城市承災韌性�？茖W制定城市地下空間排水防澇改造技術標準，加快改造現(xiàn)有地下空間排水防澇設施，提升城市地下空間排水防澇能力。推進重點城市、重點易澇地區(qū)地下排水管道改造升級，提升城市應對極端暴雨洪澇的能力和韌性。統(tǒng)籌城市防洪排澇與供水、污水處理等民生工程建設，不斷提升基礎設施的抗洪排澇的沖擊能力。最后，加強調度預警，提升智慧治理韌性。前瞻、及時、準確的雨水情監(jiān)測預報信息，是做好城市洪澇災害防治工作的重要前提和保障。通過打破各行政部門信息壁壘和信息繭房，夯實氣象、水利、建設、交通、應急管理等部門洪澇災害治理數(shù)據(jù)共享底板，強化數(shù)字賦能，建立健全城市災害預報預警體系，推進從“數(shù)據(jù)到智慧”的全鏈條管理，用數(shù)字化手段全面掌握城市降水、排水系統(tǒng)運行、道路積水等情況，提升城市防汛的智慧化水平，讓城市更加安全、宜居、智慧。
目前我國城市洪澇災害治理體系與治理能力建設已取得明顯成效，但在頻發(fā)的城市洪澇災害面前，如何有效提升城市洪澇災害治理現(xiàn)代化水平仍面臨嚴峻挑戰(zhàn)。在城市洪澇災害治理現(xiàn)代化大考中，建設韌性城市是保障城市安全發(fā)展的必由之路。轉變城市發(fā)展理念，以人民性為靈魂，以安全韌性為底線，牢牢守住城市安全底線，將大數(shù)據(jù)和信息技術融入城市洪澇災害治理現(xiàn)代化之中，系統(tǒng)構建洪澇災害防治體系，建設“人水和諧”的“創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市”，[5]中國特色城市現(xiàn)代化之路才能行穩(wěn)致遠。
【作者：霍賀 劉偉 單位：華北水利水電大學馬克思主義學院 本文系國家社科基金項目《高校思政課教學質量評價指標體系研究（22VSZ135）》和2024年華北水利水電大學教育教學研究與改革重點項目《“習近平新時代中國特色社會主義思想概論”課教學改革創(chuàng)新研究》（2024XJGXMSZ03）的研究成果】
參考文獻
[1]《國務院辦公廳關于加強城市內澇治理的實施意見國辦發(fā)》〔2021〕11號，https://www.gov.cn/zhengce/content/2021-04/25/content_5601954.htm.
[2][3][4][5]《中央城市工作會議在北京舉行》，《人民日報》2025年7月16日第1版。
